التطور التاريخي لوظيفة المحاسب العمومي
إبراهيم بوحمرة
هوية بريس – الخميس 14 نونبر 2013م
لا شك أن الرقابة على المال العام قديمة بقدم التعاملات المالية، وذلك لأن هذا المال له دور أساس في تسيير مجالات الحياة.
والحديث عن وظيفة المحاسب العمومي ليس حديثا عن وظيفة حديثة لم تعرف في التاريخ، بل هي وظيفة صاحبت النظام المالي الإسلامي منذ نشأته وإن اختلفت مسالكها الإدارية وطرائقها التدبيرية، لأن مقصد الوظيفة الذي هو حماية المال العام، وسبيلها الذي هو الإشراف على تنفيذ العمليات المالية تحصيلا وإنفاقا كان حاضرا بشكل واضح في النظم المالية منذ بداية الدولة الإسلامية، وهذه نظرة عامة حول تطور العمليات المالية وأشكال الرقابة التي مورست عليها في بداية الدولة الإسلامية، وكذا في مرحلة الحماية وما بعدها.
أولا: الإشراف على العمليات المالية في النظام الإسلامي
كانت موارد الدولة الإسلامية في عهد الرسول صلى الله عليه وسلم قاصرة على الغنائم والصدقات والجزية التي صولح عليها أهل الكتاب، وكان كلما يرد من هذه الموارد يصرف في مصرفه ساعة يرد، قال شيخ الإسلام بن تيمية: “ولم يكن للأموال المقبوضة المقسومة، ديوان جامع على عهد رسول الله صلى الله عليه وسلم، وأبي بكر رضي الله عنه، بل كان يقسم المال شيئا فشيئا”(1).
فالغنائم تقسم أربعة أخماسها بين الغانمين وخمسها يقسم على ما بيَّن الله في كتابه، والصدقات توجه في مصارفها التي بينها الله في كتابه، والجزية تنفق في حاجات الغزو والجهاد وسائر المصالح العامة، وما كان ذاك فضل للإيراد على المصروف، وما مست الحاجة إلى حفظ مال في بيت مال وما أهملت مصلحة عامة، ولا أخذ منفرد غير ما يجب.
وكان المبدأ العام لتقييم المخالفات المالية اعتبار أن كل ما أخذه ولاة الأموال وغيرهم من الجباة من مال المسلمين بغير وجه حق، أو بما يتجاوز المستحق وكلما صرف في غير وجه حق أو باطل هو نوع من “الغلول”، الذي فسره العلماء والباحثون بأنه كل استعمال لأموال المسلمين يخالف قواعد الحق والعدالة بمفهومهما الواسع، سواء في ذلك أخذ القائمون على الأموال من غير حقه أو وضعوه في غير حقه.
وبهذا المعنى اتسعت مخالفة الغلول لتشمل جريمة خيانة الأمانة والاختلاس والرشوة وإضاعة الأموال العامة للدولة بغير حق(2).
والأصل في الغلول قوله تعالى: {ومن يغلل يأت بما غل يوم القيامة، ثم توفى كل نفس ما كسبت وهم لا يظلمون}(3).
وكذا سنة الرسول صلى الله عليه وسلم حينما كلف أحد الجباة على جمع الصدقات والزكاة، فلما جاء إلى الرسول، قال: “هذا الذي لكم، وهذه أهديت إلي”، فأجابه الرسول صلى الله عليه وسلم بقوله: “ما بال الرجل يستعمله على العامل مما ولانا الله فيقول هذا لكم وهذا أهدي لي، فهلا جلس في بيت أبيه وبيت أمه فينظر أيهدى إليه أو لا، والذي نفسي بيده لا يأخذ منه شيئا إلا جاء به يوم القيامة يحمله على رقبته”(4).
وكذلك كانت حال المالية في عهد أبي بكر رضي الله عنه، فلم يكن في الدولة مال مدخر، وكل ما يرد يوجهه في مصارفه، حتى إنه لما توفي رضي الله عنه لم يجدوا عنده من مال الدولة إلا دينارا واحدا.
ولما اتسعت الدولة الإسلامية في عهد عمر رضي الله عنه وفتح الله للمسلمين أرض الشام ومصر وفارس زاد إيراد الدولة، وبلغ إيراد ما يجبى من الخراج والعشور وسائر الموارد الشرعية مبلغا لفت المسلمين إلى وجوب ضبطه، وحصر أرباب المرتبات، وتقدير الحقوق والأعطيات وسائر أبواب المصالح العامة، فاتخذ عمر رضي الله عنه ديوانا ضبط فيه الدخل والخراج وأحصى أرباب الاستحقاق ومقادير ما يستحقون وأوقات الصرف لهم، واتخذ بيت مال للمسلمين يحفظ فيه ما زاد من إيراد الدولة على مصروفاتها للإنفاق منه على ما يطرأ من الحاجات وما يجد من المصالح(5).
ولا شك أن مصطلح بيت المال مصطلح إسلامي لم تعرفه الحياة الجاهلية، فما كان في المجتمع الجاهلي دولة قائمة يقوم عليها حاكم توضع في يده أموال عامة ينفق منها في شؤون المجتمع، باستثناء ما كان من جمع للمال في بعض الظروف الطارئة(6).
واحتفظ الخليفة عمر بن الخطاب رضي الله عنه لنفسه بالإشراف الكامل على مالية الدولة، متحملا بذلك مسؤولية بيت المال، واستمدت لهذا الغرض وظائف مالية منها:
وظيفة العاشر: وهو الذي يقوم بأخذ عشور التجارة بعدما فرضت العشور في عهده.
وظيفة عامل الخراج: وهي وظيفة محلية توجد في البلدان التي سن عليها الخراج، ويقوم العامل بجمع خراجها.
وظيفة المصدق: وهي تدخل في وظائف العاملين على الزكاة الذين يقومون بجمع الصدقات من الناس، ويراجعون ما يملكونه من أموال ظاهرة ويتحققون من صحة بياناتها عند جمع الزكاة.
وظيفة الأقباض: وهي وظيفة تخص صاحب الجيوش الإسلامية الذي كان يقبض الغنائم ويقوم بتسليمها(7).
والملاحظ أنه بعد تدوين الدواوين أصبح ثمة ترابط بين مداخيل بيت المال ونفقاته، وهذا الترابط يقترب من مفهوم الميزانية العامة بالمفهوم المعاصر، والتي تعني تقريرا مفصلا للنفقات والمداخيل العامة.
وكانت مراقبة تلك التقديرات تتم عن طريق عمل ميزانية ختامية بالأرقام الفعلية لكل من الإيرادات والنفقات (حساب ختامي) لمقارنتها بتلك التقديرات حتى يمكن التأكد من تحقق الأهداف المطلوبة(8).
واستحدث عمر رضي الله عنه وظيفة المراقب العام وأسندها إلى محمد بن مسلمة، وكان وكيله على العمال يجمع الشكايات ويتولى التحقيق والمراجعة فيها ويستوفي البحث فيما ينقله الرقباء والعيون وهكذا(9).
ثانيا: الإشراف على العمليات المالية في فترة ما قبل الحماية
فيما يتعلق بنظام المراقبة في الدولة المغربية فقد كانت معالم النظام المالي الإسلامي واضحة بينة في النظم المالية المعتمدة مع بعض الفروق التي مرجعها إلى الخصوصية العرفية للمغرب، وبقي الأمر على هذا المنوال حتى عهد السلطان مولاي سليمان (1792م -1822م)، حيث تم استبدال تلك النظم بنظام الأمناء الذي عرف تطورا كبيرا في عهد الفترة ما بين 1873م و1894م، أي في عهد السلطان الحسن الأول.
فقد تم تعيين ثلاثة أصناف من الأمناء، هم: أمناء المراسي، وأمناء المستفاد، وأمناء القبائل.
فأما أمناء المراسي فتتحدد وظيفتهم في الإشراف على تجارة المغرب الخارجية، ويتولون النفقات، كالنفقات العسكرية والديون الخارجية وأداء أثمان المشتريات.
وأما أمناء المستفاد فكانوا يقومون بجمع مداخيل التجارة الداخلية وريع أملاك المخزن، وشركات من لا وارث لهم، وفوائد البريد بعد تنظيمها، ويقومون بالنفقات الاعتيادية كنفقات إدارة المستفاد ونفقات المرافق المدينة.
وأما أمناء القبائل فكانوا يتولون جمع الإيرادات القبيلة المعنيين بها وتوجيهها إلى السلطان، أما النفقات التي كانت تلزم المخزن في عين المكان فكانت تعرض على أفراد القبيلة كضرائب إضافية، هذا فيما يتعلق بالأمانة المحلية، وأما الأمانة المركزية فقد كانت تتضمن كلا من أمين الدخل، الذي كان مكلفا باستلام الأموال التي ترد إلى السلطان، وكذا إيداع الأموال في خزينة الدولة.
وكان أمين الصائر يتولى الإنفاق على حاجيات السلطان وإدارته المرافقة له، وأمناء الصوائر بالعواصم الثلاث: مراكش وفاس ومكناس؛ وكانوا مكلفين بالإنفاق على حاشية السلطان والجيش والإدارة الموجودة بهذه العواصم ونواحيها(10).
أمين الأمناء: ومهامه الأساسية: الإشراف والمراقبة والاطلاع على أعمال الأمناء وأموال المخزن.
وبخصوص تعيين الأمناء فقد كان يتم بظهائر سلطانية باقتراح من الأمناء أو العامل والقائد، ووضعية أمين الأمناء تشبه إلى حد كبير منصب وزير المالية حاليا، فقد كان هذا الأمين يقوم بمراقبة ومركزة العمليات المالية، إذ كان يكلف ما يسمى بأمين الحسابات ليقوم بمراقبة ومحاسبة الأمناء سواء فيما تعلق بالتحصيل أو النفقات، وكانت وسائل المراقبة متعددة فمنها مراجعة الكشوفات الحسابية المرسلة من طرف الأمناء أو التنقل إلى عين المكان، وكثيرا ما يتزامن ذلك مع زيارة السلطان لذلك المكان(11).
ومع بداية سنة 1907م سيتم التخلي تدريجيا عن نظام الأمناء بسبب ظهور الأطماع الأجنبية بالمغرب، والتي سعت إلى إنشاء بنك المغرب الذي أصبح مكلفا بالعائدات، كما تحكم في الإنفاق العمومي وغيرها من المهام المالية الحيوية.
ثالثا: الإشراف على العمليات المالية في فترة الحماية وما بعدها
كعادة الدول المستعمرة قامت فرنسا بعد فرضها الحماية على المغرب بإلغاء كل القوانين التي لها علاقة بنظام الأمناء، وإبدال ذلك بعدد من القوانين التي تخدم سيطرة المستعمر على الحياة الاقتصادية عموما والعمليات المالية على وجه الخصوص.
فتم إحداث منصب الخازن العام للمملكة، والذي أسندت إليه جميع عمليات المداخيل والنفقات العمومية وكذا إدارة احتياطات الخزينة، وذلك بموجب مرسوم 2 يونيو 1916م.
وفي نفس السياق جاء ظهير 9 يونيو 1917م ليمنح اختصاصات مالية مهمة لمحاسبي الخزينة، فتم إناطة المسؤولية المالية والشخصية بهم على جميع العمليات التي يقومون بتنفيذها.
واستمرت إدارة المخزن بواسطة وزير المالية في مراقبة العمليات التي ينفذها الخازن العام والمحاسبون المرتبطون به، لكن هذه العمليات كانت مجرد عمل شكلي بسبب ضعف منصب وزير المالية.
وبالإضافة إلى ذلك، قامت إدارة الحماية بإحداث مجموعة من النصوص القانونية اللازمة لتحريك مسؤولية المحاسبين العموميين وتفعيلها، حيث تم إحداث اللجنة المغربية المحلية للحسابات سنة 1932م(12)، والظهير الشريف المتعلق بأداء اليمين من طرف المحاسب سنة 1942م(13).
وفي سنة 1955م شهد المغرب ظهور أول نص قانوني ينظم بشكل فعلي ومستقل مسؤولية المحاسبين العموميين من خلال ظهير 2 أبريل 1955م(14)، ففصوله لم تتعَدَّ ثمانية فصول، وارتبطت ظروف صدوره برغبة المستعمر في حماية ما يسمى بالمال العام أكثر من الاهتمام بالأشخاص الحارسين عليه، فكل فصوله تميزت بالتركيز على فكرة المساءلة الشخصية والمالية للمحاسبين العموميين.
وبعد الحصول على الاستقلال سنة 1956م اختار المغرب القيام بتحديث مؤسساته المالية وفقا للنظام الفرنسي للمسؤولية والمراقبة، عوض العودة إلى نظام الأمناء الذي كان مطبقا قبل فترة الحماية.
وشهدت المرحلة أغلب القوانين التي تحكم المالية العمومية، بدء بظهير كان بمثابة النظام الأساسي للوظيفة العمومية سنة 1958م، والمرسوم الملكي المنظم للمحاسبة العمومية سنة 1967م، والظهير المتعلق بتنظيم مالية الجماعات المحلية سنة 1976م، وأخيرا المرسوم المتعلق بنظام المحاسبة العمومية للجماعات المحلية وهيئاتها لسنة 2010م، وبموازاة هذه القوانين المنظمة للمالية العمومية تم سن مجموعة من القوانين لضبط المراقبة المالية، ومنها إحداث المفتشية العامة للمالية بجانب اللجنة الوطنية للحسابات سنة 1960م، ثم المجلس الأعلى للحسابات سنة 1979م(15)، والمجالس الجهوية للحسابات سنة 2002م(16)، والمرسوم المتعلق بمراقبة نفقات الدولة(17).
في سنة 1964 تم تقنين المراقبة المالية على المؤسسات العمومية(18)، ومراقبة الالتزام بالنفقات، إلى أن تم إصدار ظهير 3 أبريل 2002 المتعلق بمسؤولية الآمرين بالصرف والمراقبين الماليين والمحاسبين العموميين(19)، والذي حمل مجموعة من التجديدات الإيجابية على مستوى تنظيم وضبط المسؤولية المالية، فقد عمل هذا التنظيم على الإقرار القانوني بمسؤولية كل الأطراف المتدخلة فيتسيير المال العام،سواء كانوا آمرين بالصرف أو مراقبين أو محاسبين عموميين؛ وأخيرا المرسوم المتعلق بمراقبة نفقات الدولة سنة 2008(20).
هذه التجديدات حاولت سد الثغرات القانونية التي طبعت ظهير 2 أبريل 1955، والذي اتسم بالتركيز المطلق على المسؤولية الشخصية والمالية للمحاسب العمومي.
وفي الختام لا يفوتنا أن نشير إلى أن المغرب يعيش تطورات سياسية مهمة تميزت بتتابع عدد من الإصلاحات المرتبطة بالتدبير المالي وفعالية الرقابة خاصة مع الدستور الجديد المعدل بموجب استفتاء فاتح يوليوز 2011، الذي ركز على الحكامة الجيدة باعتبارها دعامة أساسية في الإصلاح المالي (الباب الثاني عشر: من الفصل 154 إلى الفصل 160)، حيث نص في الفصل 154 على ما يلي: «تخضع المرافق العمومية لمعايير الجودة والشفافية والمحاسبة والمسؤولية، وتخضع في تسييرها للمبادئ والقيم الديمقراطية التي أقرها الدستور».
كما حث على المساءلة المالية وتفعيل رقابة المال العام، حيث خص المحاكم المالية بمكانة مهمة في الدستور الحالي (الباب العاشر: من الفصل 147 إلى الفصل 150)، حيث نص في الفصل 156 على: «تقدم المرافق العمومية الحساب عن تدبيرها للأموال العمومية، طبقا للقوانين الجاري بها العمل، وتخضع في هذا الشأن للمراقبة والتقييم».
وهذا باب واسع ومحاولة جادة لبداية إصلاح شامل لمنظومة الرقابة المالية بشكل عام وتزامنا مع تنزيل الظهائر والمراسيم المفسرة للدستور الجديد، لابد من إنجاز بحوث دقيقة ترمي إلى توصيف شفافية الرقابة المالية وتقديم مجموعة من الاقتراحات التي من شأنها أن تصلح المنظومة الرقابية بشكل عام، وما يتعلق بنظام المحاسبة العمومية على وجه الخصوص، وذلك بإقرار المساءلة المالية، وتدعيم الرقابة النزيهة، وتبني الحكامة الجيدة في تدبير المال العام باعتبارها أهدافا استراتيجية للدولة المغربية من أجل تسريع وتيرة الإصلاحات الهيكلية بهدف تحقيق التنمية المنشودة والمستدامة.
ــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ
(1) – ابن تيمية تقي الدين أبي العباس، “السياسة الشرعية في إصلاح الراعي والرعية”، مطبعة دار الغد الجديد القاهرة، الطبعة الأولى 2007م، ص:93.
(2) – الساهي شوقي عبده، “مراقبة الموازنة العامة للدولة في ضوء الإسلام”، مطبعة حسان، القاهرة، 1983م، ص:171-172.
(3) – القرآن الكريم، سورة آل عمران، الآية:161.
(4) – “السياسة الشرعية في إصلاح الراعي والرعية”، ص:99.
(5) – “السياسة الشرعية في الشؤون الدستورية والخارجية والمالية”، عبد الوهاب خلاف، دار القلم، الطبعة: 1988م، ص:148.
(6) – “السياسة المالية في الإسلام”، عبد الكريم الخطيب، دار المعرفة بيروت لبنان، الطبعة الثانية 1975م، ص:48.
(7) – شوقي الساهي، “الفكر الإسلامي والإدارة المالية للدولة”، مكتبة النهضة المصرية القاهرة، سنة 1991م، ص:27.
(8) – “الفقه الاقتصادي لأمير المؤمنين عمر بن الخطاب”، جريبة بن أحمد بن سنان الحارثي، مطبعة النهضة المصرية القاهرة، السنة 1991م، ص:27.
(9) – “الرقابة المالية في النظام الإسلامي”، الدكتور بسام وعوض، الطبعة الأولى 2010م، ص:51.
(10) – انظر: التوزاني هراج نعيمة، “الأمناء بالمغرب في عهد السلطان مولاي الحسن 1873م- 1894م”، منشورات كلية الآداب والعلوم الإنسانية بالرباط، مطبعة فضالة، يناير 1979م، ص:64-65.
(11) – نفس المرجع السابق، ص:241-253.
(12) – Dahir du 20 Juillet 1932, fixant la composition de la commission locale Marocaine des comptes et la procédure à suivre devant cette juridiction, B.O, n° 1040 du 30 septembre 1932, p. 1112-1124.
(13) – Dahir du 9 Nov.1942 relatif à la prestation de serment par les comptables publics, B.O du 4/12/1942, p.1007.
(14) – ظهير شريف بتاريخ 8 شعبان 1374هـ / 2 أبريل 1955م، بشأن مسؤولية المحاسبين العموميين، ج. ر. عدد:2219، بتاريخ 6 ماي 1955م، ص:1258.
(15) – ظهير شريف رقم 175-79-1 بتاريخ 22 شوال 1379هـ / 14 شتنبر 1979م، يتضمن الأمر بتنفيذ القانون رقم 79-12 المتعلق بالمجلس الأعلى للحسابات، ج. ر. عدد:3490 مكرر، بتاريخ 28 شوال 1399هـ / 20 شتنبر 1979م، ص:2124.
(16) – الظهير الشريف رقم 124-02-1 الصادر في 13 يونيو 2002م، بتنفيذ القانون رقم 99-62 المتعلق بمدونة المحاكم المالية، ج. ر. عدد:5030، بتاريخ 15 غشت 2002م.
(17) – Décret n° 2-07-1 235 du 5 Kiâda 1429 (4 Novembre 2008) relatif au contrôle des dépenses de l’état B.O n° 5684 du Jeudi 20 Novembre 2008.
(18) – ظهير شريف رقم 271-59-1 بتاريخ 14 أبريل 1960، بشأن تنظيم مراقبة الدولة المالية على المكاتب والمؤسسات العمومية والشركات ذات الامتياز، وكذا الشركات والمنظمات المنتفعة بالمساعدة المالية التي تمنحها الدولة أو الجماعات المحلية، ج. ر. عدد:2478 بتاريخ 22 أبريل 1960، ص:350، كما وقع تغييره وتتميمه بموجب الظهير الشريف رقم:402-61-1 بتاريخ 30 يونيو 1962، ج. ر. عدد:2594 بتاريخ 13 يوليوز 1962، ص:654.
(19) – ظهير شريف رقم 25-02-1 صادر في 19 محرم 1423هـ (3 أبريل 2002م) بتنفيذ القانون رقم:99-61، المتعلق بتحديد مسؤولية الآمرين بالصرف والمراقبين والمحاسبين العموميين، ج. ر. عدد:4999 بتاريخ 15 صفر 1423هـ (29 أبريل 2002م)، ص:1168.
(20) – Décret n° 2-07-1 235 du 5 Kiâda 1429 (4 Novembre 2008) relatif au contrôle des dépenses de l’état B.O n° 5684 du Jeudi 20 Novembre 2008.
